Prof. Kemal Gözler: Referandum mu, plebisit mi?

Prof. Kemal Gözler *

16 Nisan 2016 tarihinde oylanacak olan Anayasa Değişikliği Kanunu hakkında şimdiye kadar üç makale (1) yazdım. Her üç makalede de Anayasa değişikliğinin içeriğini inceledim. Şimdi de bu makalemle söz konusu değişikliğin yapılış usûlüne ilişkin konuları inceleyeceğim. Bu makale, Anayasa değişikliğine ilişkin son makalem olacak. Anayasa değişikliğiyle ilgili önümüzdeki haftalarda bu makalelerimi de içeren küçük bir kitap çıkarmayı planlıyorum. Anayasa Değişikliği Kanunu, 11 Şubat 2017 tarihli Resmî Gazete'de yayınlanarak halkoylamasına sunuldu. Halkoylaması, bir buçuk ay kadar sonra, 16 Nisan’da yapılacak. Halkoylamasına yönelik propaganda çalışmaları başladı.

Halkoylamasına nasıl bir ortamda gideceğimiz az çok ortaya çıkıyor. Tam da bu konuda, daha da geç kalmadan, halkoylaması sürecinde, gerek “Evet” oyu, gerekse “Hayır” oyu lehine yapılan propagandalardaki yanlışlıklara işaret etmek ve bu konuda birtakım uyarılarda bulunmak istiyorum.

Bu makalenin temel tezi şudur: 16 Nisan halkoylaması, normal olarak bir “plebisit” değil, bir “referandum”dur. Ama bu “referandum”un kötü niyetle bir “plebisit”e dönüştürülme ihtimali vardır. Plebisite dönüşmüş bir referandumun bu memlekete zararı dokunur. Bu nedenle herkesin çok dikkatli olması gerekir.

Peki ama “referandum” nedir, “plebisit” nedir?

I. TEORİK ÇERÇEVE: REFERANDUM - PLEBİSİT AYRIMI

Anayasa hukukunda “referandum” ile “plebisit” arasında ayrım yapılır (2) Plebisit de aslında bir referandumdur; ama özünden saptırılmış, amacından çı karılmış, kötüye kullanılmış bir referandum. Tabir caiz ise, her halkoylaması bir “referandum” değildir; bazı halkoylamaları bir “plebisit”tir. Önce normal kurum olan “referandum”u, sonra da “plebisit”i görelim:

A. REFERANDUM

Referandum, en kısa tanımıyla, parlâmento tarafından kabul edilen bir kanun metninin halkın onayına sunulmasıdır. Bu usûlde, parlâmento tarafından kabul edilen bir kanun metninin yürürlüğe girebilmesi için seçmenlerin çoğunluğu tarafından da kabul edilmesi gerekmektedir (3)

Biz bu makalede “referandum” terimini saf anlamıyla, amacından saptırılmamış, bir metnin kabulü için yapılan halkoylaması anlamında kullanıyoruz.

B. PLEBİSİT

Öncelikle bir not düşelim: Aşağıda plebisitin gerek tanımı, gerekse özellikleri konusunda yapılan açıklamalar, tek kelimesine dokunmaksızın, benim 1989-1990 eğitim ve öğretim yılında Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesinde araştırma görevlisi iken hazırladığım ve Prof. Dr. Ergun Özbudun, Prof. Dr. Tunçer Karamustafaoğlu ve Prof. Dr. Yahya Zabunoğlu’dan oluşan jüri huzurunda 15 Ekim 1990 tarihinde savunduğum “Kurucu İktidar” başlıklı yüksek lisans tezimin 104-109’uncu sayfalarından alınmıştır (Plebisite ilişkin bu paragrafları bu makalenin ana metniyle karışmasın diye farklı bir yazı tipiyle ve girintili paragraf olarak veriyorum. (4)

“Plebisit, belli bir dönemde iktidarı fiilen ellerinde bulunduranların, hazırladıkları anayasa taslağını, bir tartışma ortamı yaratmaksızın, blok halinde ‘evet” ya da ‘hayır” ile sonuçlanabilecek bir halkoylamasına sunmalarıdır (5)

Görüldüğü gibi plebisit, temelinde bir halkoylamasıdır. Bu nedenle, plebisit ile referandumun birbirinden özenle ayrılması gerekir. Referandum ile plebisit arasında, genellikle kabul edildiği üzere şu farklar vardır: Referandumda bir ‘sorun’, plebisitte ise bir ‘adam’ söz konusudur. Birincisinde bir metin oylanır; ikincisinde ise bir isim. (6)

Referandum ile plebisit arasında bir diğer fark ise, demokratiklik bakımından ortaya çıkmaktadır. Referandum, demokratik bir usûldür: Halk etkendir, öznedir; karar alma sürecinin başına, ortasına ve sonuna katılır. Plebisit ise, anti-demokratik bir usûldür: Halk edilgendir, nesnedir; karar alma sürecinin sadece sonuna katılır. Referandumun yapılmasını isteyen, halkın seçtiği temsilcilerdir. Oylanan şey ise, halkın temsilcilerinin hazırladığı metindir.

Oysa plebisite başvuranlar, fiilî iktidar sahipleridir. Oylanan şey ise, halkın katılımı olmadan hazırlanan metinler, fiilî yönetimlerin oldubittileri, karar ve eylemleridir. Kısaca plebisit, diktatörlerin, anti-demokratik yöneticilerin kendilerine meşruluk kazandırmak için başvurdukları bir halkoylamasıdır. (7)

Görüldüğü gibi plebisit, referandumdan bir sapma; onun sezarizm anlamında, bozulması, kötüye kullanılmasıdır. (8) Plebisit, referandumun ‘ikiyüzlü’ bir biçimi (9); demokrasi alanında sezarizmin bir ustalığı, bir oyunudur. (10) Özetle, temelinde demokratik bir usûl olan referandumun anti-demokratik hale getirilmesidir. Plebisit, Prélot’nun deyimiyle ‘mono-demokratik bir kombinezon' (11) Burdeau’nun deyimiyle ‘demokrasinin baştan çıkarılması’dır. (12)

Ayrıca belirtilmeli ki, referandum, kolayca plebisite dönüştürülmeye elverişli bir usûldür. Referandum, bir ‘kuvvetli adam’ heveslisinin elinde kolayca amacından saptırılabilir. (13) Bu durumda halk, bir metni onayladığını sanırken, gerçekte bir adama sınırsız bir iktidar verir. Plebisit, bir kuvvetli adam heveslisinin kendisine karşı çıkabilecek hiçbir muhalifi olmadan, rakiplerine propaganda özgürlüğü tanımadan, kendi iktidarını halka onaylatmasıdır. Plebisit, muhalefetsiz seçim; rakipsiz yarıştır. (14)

Plebisit usûlünde anayasa tasarısı, halkın dışında ve onun hiçbir katılımı olmaksızın hazırlanır. Bu hazırlama görevi genellikle, fiilî iktidarı elinde bulunduranlar tarafından atanan bir komisyona verilir. (15)

Hazırlanan anayasa tasarısı dar bir özgürlük ortamında halkoyuna sunulur. Tasarı üzerinde herhangi bir tartışmaya, özellikle aleyhte eleştiriye izin verilmez. Halk baskı altında tutulur; şiddet uzaktan ya da gerektiğinde yakından hissettirilir; özetle, oylama esnasında bir ‘korku atmosferi‘ hâkimdir. (16)

Ancak, plebisitin salt korkuya dayandığını söylemek, her zaman gerçeklerle bağdaşmaz. Şüphesiz, plebisitin birinci tekniği şiddettir; ama XX’nci yüzyılın totaliter rejimlerinde uygulanan mobilizasyon teknikleri, bize şiddetin, plebisitin tek tekniği olmadığını göstermiştir. Plebisit, şiddetin yanında halkın duyarlılığının sömürüsü üzerine kuruludur: Önce halkın duyarlı lığı, kendisinden geçinceye dek yükseltilir; neticede halk, kendisine sunulan metni, sadece korkuyla değil, coşkuyla, hayranlıkla, vecdle, kendisinden geçercesine kabul eder. Özetle plebisit, gerek korkuyla, gerek coşkuyla halkın egemenliğinden vazgeçirtilmesidir. Burdeau’nun deyimiyle plebisit, ‘ele geçirilmiş egemenlik‘tir (...) (17)

Plebisitlerden her zaman ‘evet’ sonucunun çıktığı görülmüştür. (…) Aslında, yukarıda açıklamaya çalıştığımız, plebisitin hazırlanma yöntemi, halka sunulurken yaratılan psikolojik ortam ve blok halinde oylama zorunluluğu göz önüne alınırsa, bu sonuç bir sürpriz değildir. Ne var ki, oylamada ezici bir çoğunlukla evet oyu çıkması, halkın o anayasayı benimsediği anlamına gelmez. Tam tersine, yurttaşların, siyasal düzensizliğin artması ve belirsizliğin sürmesi ile sunulan metnin onaylanması arasında bir tercih yapmaya zorlandığını ve ikincisine halkın boyun eğdiğini gösterir. (18), (19).

Tüm bu nedenlerden dolayı plebisit, halk egemenliğinin kullanılmasının bir ‘parodi’si, bir adamın halktan meşruluğu ‘müsadere etmesi’ ya da en azından halkın ‘iradesinin fesada uğratılması’ (20) olarak görülebilir. Özetle plebisit, çok ağır kusurlarla lekelidir. (21)

Plebisitin en güzel örneği olarak, Fransa’da VIII’nci yılda (1799) Napoléon Bonaparte’ın halka kabul ettirdiği Anayasa gösterilebilir. Napoléon, kendisine karşı oldukça saygılı davranan bir komisyon tarafından hazırlanan anayasayı, üzerinde hiçbir tartışma yapılmasına müsaade etmeksizin halkoyuna sunmuştur. (22) Bu nedenle, bu tür anayasa yapıcılığına ‘Bonapartist Anayasacılık‘ denmektedir. (23)

Daha sonraları, otoriter rejimlerin hemen hemen hepsi, kendilerini demokratik bir kılıf altında gizleyebilmek için bu yola başvurmuşlardır. Genelleştirilerek denebilir ki, plebisit otoriter anayasa yapmanın normal tarzıdır. Otoriterler, plebisite demokratik bir anlam atfederler. Böylece kendilerini meşrulaştırdıklarına inanırlar. XX’nci yüzyılın Faşist rejimleri, daha da ağırlaştırılmış koşullarda bu usûlü sıkça kullanmışlardır(24)." (25).

2011 yılında yayınladığım Anayasa Hukukunun Genel Teorisi isimli kitabımda da plebisit hakkında şunları yazmışım:

“Referandum demokratik, plebisit ise anti-demokratik bir usûldür. (26) Plebisitte de, referandumda olduğu gibi, biçimsel olarak, bir kanun veya anayasa tasarısı onay için halkın oyuna sunulur. Gerçekte ise, halk bu kanun veya anayasa tasarısını kabul ederken, bu tasarıyı hazırlamış kişiye büyük bir iktidar vermiş olur. Bu nedenle bazı yazarlar, referandumda bir metnin, plebisitte ise bir kişinin oylandığını belirtmektedirler. (27) Gerçekten de, plebisit usû-lünde, halkoylaması, halka sunulan metni hazırlayan kişiye karşı yapılan bir güven oylaması niteliğine bürünür. (…) Üstelik plebisit usûlüne genellikle olağanüstü dönemlerde ve anti demokratik usûller altında başvurulur. Genelde, otoriter eğilimli bir yönetici, iktidarını daha da güçlendirmek için, bir halkoylaması organize eder. Ancak bu oylama kısıtlı bir özgürlük ortamında yapılır." (28)

Bundan tam 29 yıl önce 1988’de Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisinde yayınladığım “Halkoylamasının Değeri” başlıklı makalemde de halkoylamasının nasıl amacından saptırılabileceği ve nasıl bir “güven oylaması”na dönüştürülebileceği konusunda yazdıklarımı aşağıda aynen aktarıyorum:

“(…) Siyasal partiler, halkoylamasının amacını kolaylıkla saptırabilirler. Zira, her halkoylamasının yapısında bir ‘güven oylaması’ saklıdır. Halkoylamasına sunulan bir metne evet/hayır demekle, o metni hazırlayan kişiye evet/hayır demenin birbirinden kolayca ayrılamayacağı söylenebilir. Bir başka anlatımla, bir metne evet/hayır demek, o metni hazırlayan kimseye evet/hayır demekle aynı anlama gelebilir29. Halkoylamasının güven oylamasına dönüşmesi, sadece, muhalefet partilerinin etkileriyle meydana gelmiyor. Devlet ya da hükümet başkanları da sık sık, eğer halkoylamasından istedikleri sonucu alamazlarsa istifa edeceklerini bildirmektedirler. Bu ‘istifa tehditleri’ de, halkoylamasının amacını saptırmakta, onu, bir ‘güven oylamasına’ dönüştürmektedir. (30) Bu nedenlerden dolayı, her halkoylamasının yapısında, bir güven oylamasına dönüşme eğilimi vardır. (…)

Diğer yandan, yukarıda da açıklandığı gibi, halkoylamaları, kolaylıkla güven oylamasına dönüşebilir: Her halkoylaması, yapısından bir güven oylaması saklar. Türkiye gibi, olumsuz çoğunlukların egemen olduğu bir ülkede, güven oylamasına dönüşmüş bir halkoylaması hükümet için bir ‘intihar oylaması’ demektir. Zira, hükümet, söz konusu olumsuz çoğunluklar nedeniyle, halkoylamasından istediği sonucu alamayacak ve istifa etmek zorunda kalacaktır." (31)

Şimdi yukarıda verilen teorik bilgiler ışığında 16 Nisan 2017’da halkoylamasının bir “referandum” mu, yoksa bir “plebisit” mi olduğunu inceleyelim. 

---

Yazının devamını anayasa.gen.tr adresinden okuyabilirsiniz. 

---

1. Kemal Gözler, “Elveda Kuvvetler Ayrılığı, Elveda Anayasa: 10 Aralık 2016 Tarihli Anayasa Değişikliği Teklifi Hakkında Bir Eleştiri”, http://www.anayasa.gen.tr/elveda-anayasa-v2.pdf (Konuluş Tarihi: 23 Aralık 2016).

Kemal Gözler, “Cumhurbaşkanlığı Sistemi mi, Başkanlık Sistemi mi, Yoksa Neverland Sistemi mi? 16 Nisan’da Neyi Oylayacağız?”, http://www.anayasa.gen.tr/neverland.pdf (Konuluş Tarihi: 24 Şubat 2017).

Kemal Gözler, “16 Nisan’da Oylayacağımız Anayasa Değişikliği Bir ‘Suistimalci Anayasa Değişikliği’ midir?”, http://www.anayasa.gen.tr/suistimalci.pdf (Konuluş Tarihi: 1 Mart 2017).

2. Türkçe olarak bkz.: Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2011, c.I, s.680-684; İbrahim Şahbaz, Yarı Doğrudan Demokrasi Kurumu Olarak Referandum ve Türkiye, Ankara, Yetkin, 2006, s.92-101; İlker Gökhan Şen, Doğrudan Demokrasi, İstanbul, Oniki Levha, 2013, s.22-29; Fransızca olarak bkz.: Jean-Marie Denquin, Référandum et plébiscite, Paris, LGDJ, 1976; Michèle Guillaume-Hofnung, Le référandum, Paris, PUF, 1987; JeanLouis Quermonne, “Le référendum: essai de typologie prospective”, Revue du droit public, 1985, s.577-589; Jacques Robert, “L’aventure référendaire”, Recueil Dalloz Sirey, 1984, 41e Cahier, Chronique XL, s.241-252.

3. Benzer tanımlar için bkz. Philippe Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 6. B, 1994, s.177; Joseph Barthelemy ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Librairié Dalloz, 1933, s.112; Michel Henry Fabre, Principes républicains de droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 1970, s.219; Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, op. cit., c.I, s.680.

4. Kemal Gözler, Kurucu İktidar, (Yüksek Lisans Tezi, Danışman: Prof. Dr. Yahya K. Zabunoğlu), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1990, s109-109. Söz konusu tez daha sonra kitap olarak yayınlanmıştır. Bkz. Kemal Gözler, Kurucu İktidar, Bursa, Ekin, 1. Baskı, 1998, 2. Baskı, 2016, s.87-92.

5. Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 1986, s.252; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 1985, s.33; Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit contitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.115; Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 1969, s.82.

6. Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, 1962, s.229; Robert, “L’aventure référendaire”, op. cit., s.245; Kemal Gözler, “Halkoylamasının Değeri”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt XL, 1988, Sayı 1-4, s.98-99.

7. Gözler, “Halkoylamasının Değeri”, s.99; Taha Parla, “İki Tür Halkoylaması: Referandum ve Plebisit”, Cumhuriyet, 18 Şubat 1986.

8. Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, s.82; Vedel, op. cit., s.s.115.

9. Pierre Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, Paris, Masson, 1985, s.71.

10. Marcel Prélot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1963, s.203.

11. Ibid.

12. Georges Burdeau, Traité de sicence politique, Paris, LGDJ, 1950, c.III, s.230.

13. Münci Kapani, Kamu Hürriyetleri, Ankara, AÜHF Yayını, 1981, s.300.

14. Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 1975, c.I, s.189; Gözler, “Halkoylamasının Değeri”, s.102.

15. Chantebout, op. cit., s.33; Pactet, op. cit., s.71; Prélot, op. cit., s.203.

16. Chantebout, op. cit., s.33; Pactet, op. cit., s.71; Prélot, op. cit., s.203.

17. Burdeau, Traité de sicence politique, op. cit., c.III, s.230.

18. Ibid., c.III, s.231.

19. Buna örnek olarak belirtelim ki, 1982 Anayasasının kabulü için yapılan oylamanın bir referandum değil; bir plebisit olduğu ileri sürülmüştür. Çünkü, bir kere bu oylamada hayır oylarının çok çıkması halinde ne yapılacağı belirtilmemiş; yani, vatandaşlar, 1982 Anayasası ile bir “kaos” arasında tercih yapmak zorunda bırakılmıştır. Diğer yandan partiler kapatılmış; “evet” oyu için devlet propagandası yapılmış; ama, hayır oyu içinse propaganda yasaklanmıştır. (Bkz. Bülent Tanör, İki Anayasa: 1961-1982, İstanbul, Beta, 1986, s.105-107; Bülent Tanör, Türkiye’nin İnsan Hakları Sorunu, İstanbul, BDS Yayınları, 1990, s.311-314).

20. Kıyas caizse, plebisit, medenî hukuktaki iradeyi fesada uğratan hallere benzetilebilir.

21. Burdeau, Traité de sicence politique, op. cit., c.III, s.231.

22. Ibid.

23. Teziç, op. cit., s.156.

24. Cantebout, op. cit., s.33; Burdeau, Droit constitutionnel, op. cit., s.82; Pactet, op. cit., s.71.

25.Kemal Gözler, Kurucu İktidar, (Yüksek Lisans Tezi, Danışman: Prof. Dr. Yahya K. Zabunoğlu), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1990, s109-109. Söz konusu tez daha sonra kitap olarak yayınlanmıştır. Bkz. Kemal Gözler, Kurucu İktidar, Bursa, Ekin, 1. Baskı, 1998, 2. Baskı, 2016, s.87-92.

26. Cadart, op. cit., c.I, s.211; Prélot, op. cit., s.203; Burdeau, Traité de sicence politique, op. cit., c.III, s.230.

27. Robert, op. cit., s.245; Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Cujas, 3. B., 1988, s.183. 

28. Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2011, c.I, s.683-684.

29 Jean-Louis Quermonne, “Le référendum: Essai de typologie prospective”, Revue du droit publique, 1985, No 3, s.587-589.

30. Cadart, Institutions, op. cit., s. 192-193; Cadart, “Les inconvénients…”, op. cit., s.287-290.

31. Kemal Gözler, “Halkoylamasının Değeri”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt XL, 1988, Sayı 1-4, s.97-113 (http://www.anayasa.gen.tr/halkoylamasi.htm).