Geçenlerde İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı halka fırınlara göre daha ucuz ve kaliteli ekmek satışı için ilave yatırımlar yapacaklarını duyurdu.

Açıklama liberal çevrelerden bazı eleştiriler aldı.

Devletin görevinin ekmek satmak olmadığı ve belediyenin özel fırınlarla rekabet etmek yerine diğer asli işlerine bakmaları gerektiği ileri sürüldü.

Devletin zaten serbest piyasada özel ticari faaliyet olarak yürütülen kumaş, elbise, ayakkabı, gıda ürünleri satışı gibi ticari mal ve hizmetlerin satışı ve işletimini yapmasının hukuki açıdan tartışmasında iki kavram ön plana çıkıyor.

Kamu hizmeti ve rekabet ihlali kavramları.

İlk tartışma konusu, ekmek üretimi ve satışının hukuken “kamu hizmeti” olarak görülüp görülemeyeceği.

Çünkü idare hukuku açısından idarenin bir ticari faaliyeti üstlenebilmesi için kural olarak bu faaliyetin hukuken “kamu hizmeti” özelliği taşıması gerekir.

Aksi halde yani kamu hizmeti özelliği taşımayan ve özel ticari faaliyet niteliğinde olan faaliyetler devlet tarafından üstlenilemez.

Zira devletçe üstlenilen faaliyetler için kamu bütçesi ve kamu kaynaklarından harcama yapılması gerekeceğinden, bu harcamanın meşru ve yasal olması için kamu hizmeti özelliği taşıması gerekir.

Peki ekmek üretim ve satışı kamu hizmeti özelliği taşır mı?

Aslında kamuya yararlı yani toplumsal ihtiyacı karşılayan her hizmet teorik olarak kamu hizmeti özelliği taşıyabilir.

Ne var ki bunun için idare hukukunda “kamu hizmeti” teorisinin kurucusu olan Fransız Profesör Léon Duguit’ye göre temel şart, o hizmetin kamuya yararlı bir hizmet olması ve ayrıca, özel ticari faaliyet olarak özel kişilerce gereği gibi yerine getirilemiyor olması.

Daha doğrusu o faaliyeti özel kişiler ticari faaliyet olarak ya (karlı bulmadıkları için) yürütmek istemeyecekler. Ya da gereği gibi yani makul bir kalite ve fiyattan sunamayacaklar.

İşte bu iki şart varsa kamusal ihtiyacı gideren bir hizmet devletçe kamu hizmeti olarak üstlenilebilir.

Bu teorik formülü ekmek üretim ve satışı için uygularsak, ilk olarak bu faaliyetin kamusal bir ihtiyacı karşıladığında kuşku yok.

Ekmek bu ülkede toplumun geleneksel olarak en temel ve asli gıda ihtiyaçlarından biri.

Yani sunumunda üstün kamu yararı olduğunda kuşku yok.

Peki bu faaliyet özel sektörce özel ticari faaliyet olarak gereği gibi yani makul bir kalite ve fiyattan sunuluyor mu?

İşte o noktada tartışmaya açık bir durum var gibi.

Ekmek üreten ve satan yeterince özel ticari fırın bulunmakla birlikte, fiyat konusunda aralarında kolayca rekabeti bozucu anlaşmaya varabildiklerinden, bu temel ihtiyacın “makul fiyattan” satımında ciddi sorunlar bulunduğu bilinen bir olgu.

Bu itibarla belediyelerin bu piyasaya bir tür “müdahale” mahiyetinde kısmi biçimde ekmek üretim ve satışı yapmaları, bu ürünün özel ticari fırınlar tarafından da “makul fiyattan” satışını sağlayıcı bir faktör olabiliyor.

Yani aslında piyasadaki gerçek rekabeti sağlayan bir tür “rekabet aksaklığını düzeltici” özellik taşıyabiliyor.

Ekmek dışında buna benzer bir durum, bir diğer asli ve temel gıda maddesi olan et üretim ve satışında da söz konusu.

Dolayısıyla burada istisnai biçimde kamu hizmeti özelliği taşıma biraz da söz konusu ürünün toplum için çok temel ve asli yani vazgeçilmez bir gıda ihtiyacına ilişkin olma özelliğinden kaynaklanıyor.

Kumaş, giysi, ayakkabı, terzi, berber, taksi gibi zaten özel ticari faaliyet olarak özel sektörce yeterince yürütülen faaliyetler için bu durumun olması normalde söz konusu değil.

Zamanında bu temel ihtiyaçların bazıları da özel sektörce üstlenilemediğinde “Sümerbank” kanalıyla devletçe üstlenilmesi söz konusu olsa da artık o devirlerden çoktan geçti.

O halde en azından bir süre daha belediyelerin ekmek üretim ve satışını kamu hizmeti olarak kısmen de olsa üstlenmelerinde hukuki sorun görünmüyor.

Rekabet boyutuna gelirsek.

Bu noktada iki farklı tartışma boyutu bulunuyor.

İlki belediyelerin ekmek üretimi ve satışında gerek zaten maaş verdiği belediye personelini çalıştırma, gerek zaten belediyeye ait mekanları ve araçları bedavadan kullanabilme, gerekse ettiği zararı gerektiğinde belediyenin diğer faaliyetlerinden sübvansiyon veya perequation (finansal aktarım) yoluyla karşılayabilme gibi olanakları kullanma imkanlarının özel fırınlar açısından “haksız rekabet” oluşturabilmesi.

Zira özel fırınların böyle imkanları olmayabiliyor.

Diğer nokta ise belediye o yerde ekmek üretim ve satış olanaklarını çok genişletirse ve ekmek pazarında “hakim duruma” gelirse, diğer özel fırınlara göre hakim durumunu kötüye kullanarak rekabet ihlali yapabilmesi.

O halde belediyelerin ekmek üretim ve satışında bu iki boyut açısından dikkatli olması ve kendi otokontrolünü yapması hukuksal bir gereklilik.

Sonuçta devletin bazı ticari faaliyetleri kamu hizmeti olarak üstlenmesi genel ve olağan bir uygulama olmamalı. Ancak zorunlu kalındığında başvurulabilen istisnai uygulamalar olmalı.

*Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi.